根据网络媒体和自媒体的报道：“4月13日，美国参议院国土安全委员会主席约翰逊宣布，将有调查小组对包括新冠病毒起源、美国政府的回应以及世界卫生组织（简称“世卫组织”）的角色等进行调查。4月14日，调查工作组组长托德和7名议员发函给谭德塞，要求配合调查。信中说，美国纳税人为世界卫生组织提供资金，调查小组有责任确保这些纳税人的钱得到合理使用……”
作为学过国际法的人，看到这则消息的第一反应是“愕然”：美国公民起诉中国政府的事情已经够荒谬了，现在美国官方机构又来叫板世卫组织？难道美国人连起码的国际法常识都没有吗？难道这个这个被誉为世界老大的美国真的敢于将国际社会应当遵守的国际法规则完全抛在脑后吗？借此，作为从事涉外法律服务的中国律师，我们发表一点粗浅想法，以正视听，以祈求公道，也唤醒世人。
一、事件背景及解读
为研究事件背后的真相，我们从有限的途径，找到一些美国媒体的报道，了解到事情大概是这样的：
1. 2020年4月8日，美国参议院外交关系多边机构小组委员会主席托德扬（Todd Young）给世卫组织总干事谭德塞（Tedros Adhanom Ghebreyesus）写信，对于世卫组织面对全球新冠病毒疫情中所扮演的角色深表怀疑。他说，作为世卫组织最大的资助者，美国纳税人有权知道世卫组织对疫情反应的事实。因此，他准备在合适见面的时候，组织一场听证会，检查世卫组织对于新冠病毒疫情的应对，分析美国纳税人未来如何向世卫组织提供资金支持，并邀请（英文原文为invite）他作为证人出席。
值得注意的是，他在信中引用了一段关于世卫组织关键职能的表述，该表述并非来源于《世界卫生组织组织法》，而来源于与谭德塞一同竞选世卫组织总干事、并最终落选的另一位候选人大卫•纳巴罗（David Nabarro）的个人陈述。这是纳巴罗于2017年1月20日，作为联合国秘书长特别顾问，在美国国会“世界全球化下的世卫组织和疫情防范”听证会上的证言内容。由此可以闻到此信浓重的火药味。
2. 根据2020年4月10日的媒体报道，美国参议院财政委员会主席查克·格拉斯利（Chuck Grassley）也给世卫组织总干事谭德塞写信，质疑世卫组织对于中国早期爆发疫情迹象的反应，指责中国提供的数据不准确。他认为，世卫组织的责任是独立运作，他怀疑中国对于世卫组织的反应施加了政治影响。
在信件最后，他希望谭德塞在5月1日之前答复一系列问题，其中包括：世卫组织在1月向成员国告知疫情时是否独立验证过信息？是否有人联系世卫组织来反驳中国政府提供的信息？世卫组织在2019年底是否从其他地方得知中国爆发类似肺炎？世卫组织明知中国和台湾两个国家有完全不同的政府，为何却将台湾的感染数据包括在中国的感染数据内？等等。
3. 2020年4月14日，美国参议院七位议员（Rick Scott、Ron Johnson、Todd Young、Kevin Cramer 、Steve Daines、Joni Ernst和Martha McSally）写信给谭德塞，请求（英文原文为request）世卫组织提供信息，以应对国会关于调查“世卫组织是否协助中国共产党掩盖新冠病毒疫情威胁”的听证会。他们请求世卫组织在4月27日之前，提供有关新冠病毒疫情的全部来往文件、要求中国提供并从中国得到的疫情数据、显示世卫组织进行疫情研究的文件。他们还希望知道：世卫组织在2019年12月之前针对流行病制定了哪些协议和程序？针对新冠病毒疫情采取了哪些步骤？何时得知中国出现疑似非典的病毒？何时第一次派人前往中国调查病毒？谁负责与中国政府协调疫情？世卫组织领导层是否从别处得到额外的补偿金？
尽管议员们在信上说是请求世卫组织提供信息，但通篇实质是在质问世卫组织的独立性，责令世卫组织限期提供资料、回答质询，以配合美国国会的调查。
4.2020年4月14日，美国总统特朗普宣布，美国暂停向世卫组织缴纳会费。他说，美国每年向世卫组织缴纳超过4亿美元会费，作为世卫组织的主要赞助方，美国有责任对世卫组织在疫情中的行为问责。
以上可见，议员们是在请求世卫组织提供更多关于疫情的资料，并邀请世卫组织总干事出席听证会，以便他们可以进行更为深入的调查，以支持美国政府将来对世卫组织或中国的问责。但是，他们的请求和邀请并没有强制力。
对于以上美国媒体报道的事件，我们可以这么理解：
1.美国国会的参议院是美国的立法机构“两院”之一，行使立法、批准条约、任命大使、最高院法官和联邦法官、弹劾政府官员等职能。美国每个州在参议院都有两位议员作为代表，他们基于选民的利益进行提案和投票。国会议员有权召集听证会，对某个具体事宜进行调查、辩论和论证。
2.鉴于新冠病毒疫情对美国国民的影响，美国议员考虑到选民的诉求，对于疫情涉及的各个方面进行调查，是国会的惯常操作。
3.美国参议院本次对于世卫组织的调查，是个别议员组织的内部听证，其性质并不是立法提案行为，也不是政府决策行为。参议院听证会的结果可能对政府决策造成影响，但没有直接决定权。
4.从时任联合国秘书长特别顾问的纳巴罗于2017年1月20日在美国国会参议院作证的例子可以看出，美国国会邀请国际组织的人员参加听证会并不罕见。但作为联合国下属的专门机构之一，世卫组织并没有义务参加美国国会的听证会。
5.美国国会启动听证会，并请求世卫组织提供资料，其实质目的可能是：（1）在美国疫情日益严重的情况下，转移国内视线，转嫁国内矛盾，以缓解政府和国会承受的巨大压力和严厉指责；（2）借调查世卫组织之名，希望从世卫组织获取更多有关中国新冠病毒疫情的资料和数据，从中找到更多可以用来攻击中国的证据。
二、法律分析
1. 美国议员责令世卫组织配合调查不仅缺乏事实基础，也缺乏法律依据，更缺乏国际法依据。
在新冠病毒疫情肆虐全球的情况下，世卫组织积极协调各国开展防疫合作，始终在全球抗疫合作中发挥着领导作用，得到了国际社会的普遍认可。
从事实上看，美国议员责令世卫组织配合调查，完全是基于其对于“中国向世卫组织施加了政治压力”和“世卫组织官员从中国获取额外利益”的凭空臆想，甚至无端指责世卫组织不应将台湾视为中国的一部分，却未对于世卫组织的工作失职提供任何事实作为证据，实属荒谬。从美国国内法上看，根据美国《国际组织豁免法案》（International Organization Immunity Act）和联邦最高法院相关判例，美国对于政府间国际组织在美国法院享有的豁免与外国国家一样，适用限制豁免原则，即除了在从事商业活动、侵权等个别情形下不享有豁免外，其他情况均应给予国际组织完全豁免权。因此，美国议员责令世卫组织配合调查，同样缺乏本国法依据作为支持。再从国际法上看，根据《世界卫生组织组织法》（Constitution of the World Health Organization）第67条（a）款，世卫组织在成员国领土内享有其所必需的特惠权及豁免权。美国作为世卫组织的成员国，应当遵守相应的国际法，赋予世卫组织在美国领土内应享有豁免权。
在缺乏事实基础和国内法、国际法依据的前提下，美国议员责令世卫组织配合调查，俨然将国际组织视同其本国的政府机构，将美国利益凌驾于国际组织之上，完全是对当前通行国际规则的挑战和亵渎。
2. 世卫组织与缔约国的争端，应提交世界卫生大会解决。
从美国议员的诉求看来，他们主要是认为世卫组织在处理此次国际关注的突发公共卫生事件中未积极履行职责，有损美国作为成员国的利益。然而，世卫组织处理国际关注的突发公共卫生事件的职责并非来源于美国国内法，而是来源于《国际卫生条例》。
《国际卫生条例》是一部具有普遍约束力的国际卫生法，要求各缔约国应当发展、加强和保持其快速有效应对国际关注的突发公共卫生事件的应急核心能力，其中的相关条款包括：（1）每个缔约国应当在评估公共卫生信息后24小时内向世卫组织通报在本国领土内发生、并可能构成国际关注的突发公共卫生事件，以及采取的卫生措施；（2）世卫组织在收到可能构成国际关注的突发公共卫生事件的信息后，应当表示愿意就评估疾病国际传播的潜势、对国际交通的可能干扰和控制措施是否适当与有关缔约国合作；（3）若该缔约国不接受合作建议，但公共卫生危害的规模证实有必要时，世卫组织可在考虑有关缔约国意见的情况下，鼓励该缔约国接受世卫组织的合作建议；（4）若世卫组织总干事认为正发生国际关注的突发公共卫生事件，则应与该缔约国就初步决定进行磋商，召开突发事件委员会，并在考虑该委员会的意见后做出最终决定；（5）如两个缔约国之间就条例的解释或执行发生争端，有关缔约国应通过谈判解决争端，也可共同将争端提交总干事解决，也可共同选择仲裁裁决；（6）如果世卫组织与缔约国之间就条例的解释或适用发生争端，应提交世界卫生大会；等等。
同时，美国在签署《国际卫生条例》时做出的保留中明确提及：《国际卫生条例》不产生从司法角度可实施的私权。
以上可见，世卫组织在运作中并不具备司法强制力，更多地是通过组织和协调的方式，争取促使缔约国积极预防、抵御和控制疾病的国际传播。即便美国认为世卫组织的工作不到位，未能充分履行《国际卫生条例》所规定的职责，也应当向世界卫生大会提出，交由大会依照《世界卫生组织组织法》进行决定。基于《世界卫生组织组织法》规定的特惠权和豁免权，美国议员并无权将世卫组织拉到美国国内进行调查。
3. 国际组织责任必须以国际不当行为为基础，世卫组织并不存在国际不当行为。目前国际社会对于国际组织的责任，并未形成最终有约束力的国际条约，即便是联合国国际法委员会2009年通过的《国际组织责任条款草案》，也依然停留在草案阶段，并不具有可执行性。根据国际法原理，构成国际组织的法律责任的要件包括，一是客观上违反了根据条约或国际法其他渊源而承担的义务，即从事了国际不当行为或损害行为；二是主观上该行为是国际组织机构或国际官员作出，或可归责于该国际组织。
而从本次新冠病毒疫情上看，世卫组织仅承担沟通和协调的职责，并没有因实施或不实施一个行为导致美国利益遭受损害，因此不存在国际不当行为或损害行为，美国藉此希望追究世卫组织的责任，显然是不会成立的。而世卫组织也没有任何义务为美国所谓的调查提供资料，更没有义务参加美国议员组织的听证会。
三、应对建议
基于以上分析和讨论，我们认为可以考虑做出如下应对：
1.当前的国际法规则和国际秩序体系，主要是在二战之后，在西方国家主导下建立起来的。一直以来，西方国家运用各种规则打压别国、维护自己和同盟国利益，是司空见惯的事。面对日益强大的中国，美国无论是在本国法院起诉中国政府，还是责令国际组织配合调查，都是为了转移本国内部因新冠病毒疫情日益激发的社会各阶层矛盾，破坏中国在成功抗击新冠病毒疫情的过程中树立的优秀国际形象，对中国恢复正常复工复产、社会稳定、外贸进出口等各方面形成阻碍，最终达到遏制中国发展的目的。我们不必慌张应付，更不能因此打乱自己发展的步伐。“千磨万击还坚劲，任尔东西南北风”，在动荡的国际斗争中，国家实力始终是决定国际话语权的坚定基石。
2. 美国责令世卫组织配合调查，其实是试图对国际组织进行管辖和约束，将美国国家利益凌驾于国际组织之上，这严重违反了国际组织的豁免原则，也有违国际法基本准则。美国希望藉此达到调查中国的目的，是不会得逞的。从国家层面而言，对于美国的调查，中国并没有任何义务配合提供资料，或者作出回应。中国可以根据《世界卫生组织组织法》《国际卫生条例》等国际规则的要求，理清并积极履行自己的国际义务，通过合适的方式，总结和宣传中国在抗击新冠病毒疫情期间对中国乃至国际社会的疫情防治做出的努力和贡献，让国际社会看清事件的真相和本质，避免被西方媒体蓄意误导。
3. 对于美国等西方国家对于中国和国际秩序的一再挑衅，我们也不能掉以轻心。我们的当务之急，是更深入地学习和研究国际法规则，从中找出可以为我所用的武器，以子之矛，攻子之盾。作为世卫组织的成员国，中国同样享有《世界卫生组织组织法》《国际卫生条例》所赋予的权利。中国可以重点组织学术和民间力量，研究如何按照世卫组织的规则，做好防御准备，甚至主动提起法律行动，例如，对于美国及其盟友处理新冠病毒疫情的不妥行为，向世界卫生大会提出控诉提案。
综上所述，当前世界格局正在发生前所未有之大变化，美国在新冠病毒疫情上针对中国的敌对行动还将持续，此次调查只是一个开始。中国在和平崛起的过程中，也要学习和运用国际规则，培养一批国际法领域的专才，运用国际法的武器，保护国家利益。
